我国以农业立国，农民是国家的主体，而土地是农民的根本，土地几乎履盖了农民一切赖以生存的希望和资本。 然而，随着我国城镇化和工业化进程的加速，因征地造成农民生活水平下降、就业没有着落的事件时有发生，因征地补偿费发生的纠纷更是不断增加，已经成为影响农村社会稳定和经济发展的一个重要因素。

    作为国家审判机关的人民法院，能否受理和审理该类纠纷值得我们探讨和研究。

    一、征地补偿费的项目和性质

   《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。同时，《中华人民共和国农业法》第七十四条规定：“国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”根据以上法律规定，农民和农村集体经济组织在失去土地的同时应当得到相应的补偿费用即征地补偿费。

    那么，农村征地补偿费究竟包括哪些项目，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据以上法律规定，关于农村征地补偿费的项目、性质以及归属，已经十分清楚。

    二、征地补偿费纠纷的类型

    根据征地补偿费的项目，可以清楚地划分出三种纠纷类型，即因土地补偿费发生的纠纷、因地上附着物及青苗补偿费发生的纠纷、因安置补助费发生的纠纷。

    根据发生纠纷的主体，又可分为：农村集体经济组织与征用地单位因土地补偿费和安置补助费发生的纠纷；产权人、种植人与征用地单位因地上附着物和青苗补偿费发生的纠纷；农村集体经济组织与其村民之间因土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的享有问题、分配问题发生的纠纷。

    三、受理和审理征地补偿费纠纷的障碍

    农村集体经济组织与征用地单位之间，产权人、种植人与征用地单位之间发生的纠纷，显然属于平等民事主体之间的纠纷，人民法院应当受理和审理是不言而语的；对于农村集体经济组织与其村民之间因土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的享有问题、分配问题发生的纠纷，人民法院能否受理和审理，虽然，最高人民法院研究室已经在法研〔2001〕116号答复中认为应当受理，但是，笔者认为人民法院将该类纠纷作为民事案件受理目前尚有障碍。

    第一、该类纠纷发生的原因比较复杂，目前，不是人民法院能够解决的。

    1、农村集体经济组织分配征地补偿费上不严格按村民委员会组织法规定的程序讨论决定、不征求民意，损害村民的利益。或者虽经全体村民会议或村民代表会议讨论决定，但决定与宪法、法律规定相悖，不具有法律效力。

    2、农村集体经济组织将到位的征地补偿费分期分批支付给村民，结果在支付过程中因故出现中断。

    3、农村集体经济组织在分配征地补偿费时，按“本地居民”和“外来户”两个标准进行。

    4、被征地农民在村里系少数，农村集体经济组织按多数村民意见分配征地补偿费，损害了少数农民的利益。

    5、因村民违反计划生育政策超生，或者新出生的人口、未办理入户手续及虽办理了入户手续但尚未分配责任田，以及出嫁女因户籍未迁出，能否分配征地补偿费发生纠纷。

    6、在校大学生、在部队服役的义务兵应否分配征地补偿费发生纠纷。

    第二、一方是村民，另一方是农村集体经济组织，如村民委员会或居民小组，双方地位并不平等。

   《民法通则》调整的是平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系。在此，我们尤其应该注意的是“平等主体”，所谓“平等”，根据《民法通则》第3条的规定是指当事人在民事活动中的地位平等。而该类纠纷，双方地位并不平等，一方是公民，另一方是根据《村民委员会组织法》规定的程序选举产生的具有管理职能的组织，该组织是依法定程序产生的，不是自然形成的。

    第三、适用法律相对困难。

    该类纠纷的成因非常复杂，主体又不平等，目前，尚无全国性的法律规定，现有法律也少有关于农村集体经济组织的其他规定，有的也非常原则，对农村集体经济组织的收益分配问题更是鲜有具体的规定。因而，人民法院受理和审理该类纠纷往往产生法律上的困惑，法律原则又往往难以解决复杂的现实问题，基于以上原因，人民法院一旦受理该类纠纷，审理和判决将无法可依。

    第四、裁判无法执行，执行难“雪上加霜”。

    人民法院即使按照法研〔2001〕116号答复受理该类纠纷，并作出裁判，败诉的大多是农村集体经济组织，目前，因其管理的不规范性，特别是财务、财产管理方面的不规范，往往使生效裁判无法执行。胜诉的一方往往人数众多，法院如果使生效裁判文书确定的权利不能得以实现，必然引发诸多不安定因素，将矛盾集中到法院，增加涉法上访案件的数量，其结果是损害了人民法院的形象和司法裁判的权威性、公信力。

    四、法律对策和建议

    新春伊始，党和政府为解决农民土地问题，不仅从政策上加以保障，而且又从经济上加以引导。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，其中规定“加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益，控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配方法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。

    该规定所反映出的土地改革趋向和目的非常明确，即要妥善安置农民，并为他们提供社会保障。人民法院作为国家的审判机关，担负着止争解纷、保护平等主体合法权益、维护社会稳定的任务，显然是不能回避矛盾的。为此，笔者建议根据中共中央国务院土地改革的精神，通过立法和司法解释对土地所有权进行认真改造，使之适应民事社会生活，理顺法律关系，确实保障公民得到公平、公正的待遇。

    第一，虚化集体所有权，强化甚至明确农户承包权，将所有权中的占有、使用、收益和处分权均交给农户，使农民成为真正意义上的土地主人。这既是适应民事社会生活的需要，也是适应农村现实生活的客观要求，在农村，根据中央稳定土地承包关系的政策要求，集体经济组织的土地均已通过承包的方式交由农户家庭承包经营，并且30年不变，因此，一旦农户承包经营的土地被征用，农村集体经济组织便无地再发包与该农户经营，其结果是该农户长期甚至永远失去土地，如果该农户在失去土地的同时，不能及时获得合理的补偿和安置，必然导致其家庭生活水平明显下降,影响社会稳定。

    第二、在虚化集体所有权的基础上规定一些基本的管理规则，明确集体经济组织、农户、土地征用者各自和相互之间的权利、义务，以及集体经济组织和农户的分配比例和标准，使纠纷发生后，在解决纠纷时有法可依、有章可循。

    第三、既然农民成为真正意义上土地的主人，那么在其土地被征用过程中，其和集体经济组织一样享有平等的发言权和表决、处分权，让农民直接面对征用土地的单位。一旦因征地补偿费发生纠纷，集体经济组织、农民与土地征用者，均属平等主体。人民法院自然就可作为民事案件受理，并能依法作出裁判、避免了各种障碍，更加有效地保护各方当事人的合法权益。