根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，农村土地承包纠纷主要有以下几种类型：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷。笔者针对近年来自己所在法院（以下称我院）审理的农村土地承包民事纠纷案件进行调研，在对此类纠纷的成因和有关法律问题进行分析的基础上，试图提出减少纠纷的一些对策。

    一、农村土地承包民事纠纷的成因

    我院三年来审理的农村土地承包民事纠纷案件涉及的此类纠纷的原因主要有以下几方面：

    1、因发包方提前调整土地引起的纠纷。如：某村民3组与王某（该组组长）签订到了承包期为30年的土地承包合同，王某在任职时曾开群众会规定：承包地根据类型的不同，分别每3年和5年调整一次。王某卸任后，3组为解决有户口没地、没户口有地等问题，于合同签订5年后开会对承包地进行调整，王某提出先抓阄，后报地的调整方案，按该方案调整土地后，王某对自己分得的土地不满意，拒绝耕种新分配的承包地，在其原有的承包地进行种植，新承包户毁掉了王某种植的农作物。王某起诉请求确认3组的调地行为违法，属无效民事行为。

    2、因签订土地承包合同违反民主议定原则发生的纠纷。如：某村委将土地发包李某，李某经营两年后，村委以签订承包合同违反民主议定原则为由，要求确认承包合同无效。

    3、因发包方收回承包地引起的纠纷。如：某村民20组因卫某上学将户口迁出收回了卫某等人的承包地，后卫某等人毕业后又将户口迁回，因无机动地，卫某等人无地可供耕种，遂起诉20组请求分配承包地，并请求20组支付土地补偿款。

    4、因承包方转包土地引起的纠纷。如：闫某与某村委签订果园承包合同，闫某经营几年后，将果园转包给李某，后李某直接将承包金交给村委，并与村委签订了新的承包合同。闫某起诉请求解除其与李某的转包合同，收回承包经营权。

    5、因公开竞价承包后发包方拒签书面合同引起的纠纷。如：某村民3组为发包土地，公布了竞价承包方案，李某竞价成功后，按照竞价承包方案的规定向3组交纳了承包金。后3组以承包地上的果树正在盛果期不宜砍伐为由拒签书面承包合同，并又将土地发包给了原承包户。李某起诉请求3组继续履行合同，并支付违约金。

    6、因发包方要求增加承包金引起的纠纷。如：某村委与崔某签订了期限为10年的老果园坟地承包合同，合同约定承包方有权改变土地用途，可以自由种植。崔某在承包期间砍掉了果树，平整了坟头，可耕种土地面积增加，村委提起诉讼，以土地耕种条件改善、可耕种土地面积增加为由，请求增加承包金。

    7、因承包人违约引起的纠纷。如：某村委与段某签订林场承包合同后，段某违约砍伐果树不进行更新，并拖欠承包金，村委起诉请求解除合同，判令段某赔偿损失。

    二、对上述农村土地承包民事纠纷的法律分析

    目前，我国规范农村土地承包问题的法律规范主要有《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》），根据上述法律和司法解释的规定，对上述土地承包民事纠纷分析如下：

   1、关于发包方提前调整承包地问题

   以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，已被写入《宪法》，用国家根本大法的形式确立了其法律地位。稳定土地承包关系，是党的农村政策的核心内容。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）对稳定农村土地承包关系提出了具体要求。2008年10月十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

    保持土地承包关系的稳定是从事与农村工作有关的各级干部特别是农村干部的重要职责。《土地管理法》第十三条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；土地承包经营期限为三十年；在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

    从上面的法律、政策规定可以看出，对承包经营者之间承包的土地进行调整，国家是严格限制的。对承包土地进行提前调整，必须严格执行土地承包关系“大稳定、小调整”的原则。“大稳定”主要是指：在合同规定的承包期内，集体土地的承包关系要基本保持稳定、不能随便打乱，严禁以任何理由强行改变土地的权属；对一些因人口、劳力、土地等生产要素变化较大，人地矛盾突出的地方，为了维护农村社会的稳定，可以根据法律的规定进行土地的“小调整”，但必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。违反规定提前调整承包土地的行为属违法行为，应当认定调地行为无效，将土地返还给原承包户。对于经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，提前全面调整土地，但未报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准的，如已调整成功，为稳定农村秩序，可以维持土地调整后的现状，但对于违规提前调整土地负有责任的农村干部，应当给予批评教育，影响农村秩序稳定的，可以依法调整干部或给予处分。前文提及的某村民3组与王某提前调整土地纠纷，我院从维持土地调整后的现状出发，针对案件的特殊情况，判决驳回了王某的诉讼请求。

济源两级法院在审理案件过程中，发现个别农村集体经济组织（下称农村集体）为壮大集体经济，发展规模经营，意图收回部分群众的承包地。农村集体的这种做法是不正确的。发展规模经营，不是村集体提前调整土地的法定理由。村集体发展适度规模经营，应当按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的要求，根据依法自愿有偿的原则，通过依法流转土地承包经营权的方式取得规模经营必需的土地，而不应违法强行要求承包户交回土地或强行调整承包土地。

    2、关于违反民主议定原则对土地承包合同效力的影响问题

根据《土地承包法》的规定，农村土地承包分农村集体内部的家庭承包方式和其他方式承包两种方式。所谓其他方式的承包，是指对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《土地承包法》第十八条规定，（家庭承包）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。第四十八条规定，（其他方式的承包）发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。从上面的规定可以看出，家庭承包的承包方案和将农村土地发包给本集体经济组织以外的人承包（下称对外发包），应当经过民主议定。但未经民主议定的承包方案和对外发包是否一概无效呢？对此应作具体的分析。

    家庭承包的承包方案，是针对集体全体成员和集体所有土地制定的承包方案，农村集体应当按照承包方案的要求与其内部成员签订土地承包合同。承包方案应当经过民主议定，但农村集体与其内部成员根据承包方案签订土地承包合同，并不需要履行民主议定程序。家庭承包的合同双方当事人均无权以签订合同违反民主议定原则为由请求确认合同无效。未经过民主议定的承包方案不应予以实施，如农村集体强行实施，有关村民可以向政府反映，由政府制止该违法行为。承包方案的效力问题属于农村民主政治问题，不属于法院司法审判的范围。因承包方案的效力问题引起的纠纷，法院不应当予以受理。

    根据《土地承包法》第四十五条的规定，以其他方式承包农村土地的，当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。对外承包，应当根据《土地承包法》第四十八条的规定履行民主议定程序。对内承包，并无必须履行民主议定程序的限制。因此以其他方式对内承包，不存在因违反民主议定原则导致合同无效的问题。对外承包违反民主议定原则的，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）规定，发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。法院审理此类案件，对发包方违反民主议定原则越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同。自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。从以上规定可以看出，对外发包违反民主议定原则的，发包方所属的半数以上集体成员可以提起确认合同效力的诉讼，农村集体以自己违反民主议定原则诉请确认合同无效的，有违诚实信用原则，法院不予支持。发包方所属的半数以上集体成员提起此类诉讼的，应当在合同签订之日起1年内提起，超期起诉的，法院不支持其要求确认合同无效的诉讼请求。即使发包方所属的半数以上集体成员在1年内提起了此类诉讼，如承包人为履行合同已实际做了大量的投入，对其要求确认合同无效的诉讼请求，法院仍不予支持。前文提及的某村委与李某签订土地承包合同违反民主议定原则纠纷，我院依法驳回了村委的诉讼请求。

    3、关于发包方提前收回承包地问题

根据《土地承包法》的规定，在承包期内，发包方不得收回承包地；在承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方；承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。从上面的规定可以看出，只有在承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包方才可以提前收回承包土地，且收回的土地必须是承包的耕地和草地，对承包方承包开发的荒地等，发包方不能提前收回。前文提及的某村民20组与卫某等人的纠纷，是因卫某等人上学迁出户口而被某村民20组收回了承包地，该农村集体提前收回承包地的行为是没有合同依据和法律依据的，我院依法支持了卫某等人要求20组支付土地补偿款的诉讼请求。

    我院发现，一些农村集体在土地承包问题上不能严格执行男女平等的法律原则，在妇女因结婚或离婚迁出户口后，立即提前收回了该妇女的承包地。这是违反《土地承包法》的规定的。《土地承包法》第三十条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。农村集体应当严格按照法律的规定办事，依法保障妇女的土地承包经营权不应婚姻问题受到侵害。

    4、关于承包方流转土地承包经营权问题

根据《土地承包法》的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，承包人可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；未经发包方同意，承包方转让土地承包经营权的，转让合同无效，但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，法院不予支持。承包方将承包土地全部或者部分转包给第三人的，承包方与发包方之间仍应按照原承包合同的约定行使权利和承担义务，承包方与转包后的承包方之间按转包合同的约定行使权利和承担义务。前文提及的闫某与某村委因转包土地引起的纠纷，本应在闫某和村委之间执行发包合同，在李某与闫某之间执行转包合同，但村委和李某在均未解除与闫某的合同关系的情况下，直接建立合同关系，损害了固有的发包、转包合同关系，说明村委存在不了解转包合同关系法律知识的问题。

    5、关于公开竞价承包的有关问题

    在农村土地承包方面经常采用的公开竞价承包方式，类似于拍卖。其操作方式一般是事先公布竞价承包的地块、承包金起价、交费期限等，由愿意承包的人竞相加价争包，直到无人再加价时，主持人宣布出价最高者竞包成功。在公开竞价承包活动中，农村集体公布承包方案，属于合同法规定的要约邀请，竞包人的应价行为属于要约，主持人宣布出价最高者竞包成功的行为属于代理农村集体的承诺，至此，出价最高者与农村集体之间的土地承包合同依法成立，双方应当签订书面合同对土地承包合同的内容进行确认。但双方不签订书面合同或一方拒绝签订书面合同的，不影响双方之间土地承包合同（口头合同）的依法成立。一方违反约定的，属于违约行为，应向对方承担违约责任。在实践中，有的农村集体在公开竞价成功后，拒绝签订书面合同，拒绝继续发包，是违约行为，竞价承包人有权要求农村集体承担继续履行合同、支付违约金、赔偿损失等违约责任。前文提及的某村民3组与李某因公开竞价承包后发包方拒签书面合同引起的纠纷，双方之间的土地承包合同已经成立并生效，因3组已将土地发包给原承包人，已无法继续履行，我院支持了李某请求3组支付违约金的诉讼请求。

    6、关于发包方单方要求增加承包金和承包方违约的解决方案问题。

    土地承包合同是承包方和发包方经协商一致签订的，依法成立的合同对双方当事人具有法律约束力，双方应当严格按照合同的约定履行自己的义务。未经双方协商一致，单方不得变更合同。《规定》第二十二条规定，对承包合同中约定的承包金，符合法律、法规和政策规定的，人民法院应当予以保护；对当事人单方要求变更承包金的，不予支持。前文提及的某村委与崔某因发包方要求增加承包金引起的纠纷，村委因崔某改良了土地，要求增加承包金，没有法律依据，且违反国家稳定农村土地承包关系的政策，是不应得到支持的，我院依法驳回了村委的诉讼请求。

    对于承包方违反合同约定的行为，发包方可以依法主张自己的权利。承包方拒不按期交纳承包金的、随意改变土地用途或者对承包经营的标的物进行破坏性或者掠夺性生产经营的，属于违约行为，发包方可以通过与承包方协商、申请村、乡（镇）调解组织进行调解、依法申请仲裁、向法院起诉等方式解决纠纷，不得自行以非法手段解决纠纷。《土地承包法》基于保障农民基本生存权的原则，在第二十六条和第五十五条规定，对于家庭承包，在承包期内，发包方不得收回承包地；承包合同中违反法律、行政法规有关不得收回承包地等规定的约定无效。因此，对于家庭承包，在承包方违约甚至存在随意改变土地用途或者对承包经营的标的物进行破坏性或者掠夺性生产经营等严重违约行为的情况下，发包方可以要求承包方赔偿损失，但无权依照《合同法》第九十四条、第九十六条的规定单方解除合同，收回承包地。但是，其他方式的承包不受此限。前文提及的某村委与段某因承包人违约引起的纠纷，段某对林场的承包不属于法律规定的家庭承包，其砍伐果树不进行更新，并拖欠承包金，属于严重违约行为，村委有权提前解除合同，并追究段某的违约责任，我院依法支持了村委要求解除合同，责令段某赔偿损失的诉讼请求。

    三、建立减少和妥善解决农村土地承包民事纠纷长效机制的建议

    为保障国家有关农村土地承包法律政策的落实，切实保护农民的土地承包经营权，减少和妥善解决土地承包民事纠纷， 笔者建议：

    1、建立乡村干部任职后法律培训制度。目前，许多农村土地承包纠纷是因为乡（镇）政府要求农村集体发展规模经营或农村集体主动发展规模经营导致农村集体违法提前收回或调整承包地引起的，影响了农村秩序的稳定。此类案件多数以农村集体败诉而告终，反映出乡村干部不懂法，不了解农村土地政策，或对法律、政策理解不准等问题。应建立乡村干部任职后法律培训制度，聘请专业人员对新任职的乡村干部特别是乡村主要领导干部进行法律培训，提高他们的法律政策水平，增强他们的法律意识，提高他们的执政能力，从源头上减少因农村集体违法调整或收回土地引起的纠纷，同时减少因签订的土地承包合同不规范、合同内容或签订程序不合法引起的纠纷。

    2、健全农村土地承包纠纷非诉讼调解解决机制。根据《土地承包法》的规定，解决农业承包合同纠纷的途径是多方面的，主要有四种：协商、调解、仲裁、诉讼。但目前的农村土地承包纠纷绝大多数是通过诉讼方式解决的。农村土地承包纠纷受收播季节的影响，如处理不及时，会影响农业生产和农村稳定。但诉讼方式因存在严格的程序要求，一个纠纷经过一审、二审，拖延的时间会很长，不利于及时解决纠纷，存在着固有的无法克服的缺陷。人民调解是我国一项化解民间纠纷的重要法律制度，它符合人民内部矛盾是在根本利益一致基础上的矛盾的客观实际，符合我国民间长期形成的“和为贵”、“息讼”等追求和谐的民族社会心理和历史文化传统，而且具有遍布基层、深入群众、便捷、灵活、不收费等多种特点和优势，许多纠纷可以通过人民调解得到及时有效的解决，因而广为基层群众所接受。但目前许多农村缺乏调解组织，或调解组织不履行职责，造成许多纠纷无法通过民间调解得到解决，只好走诉讼渠道。应健全农村调解组织，把懂法律、懂政策，热爱人民调解工作，在人民群众中有一定威信的同志选聘到人民调解队伍中来。加强对人民调解员的定期培训，不断提高人民调解员的法制意识、政策水平和业务水平，使非诉讼调解机制真正发挥作用。

    3、建立健全农村土地承包纠纷仲裁法律制度。 一裁终局的仲裁方式可以及时有效地解决农村土地承包纠纷，《土地承包法》虽然规定了仲裁解决纠纷方式，但目前通过仲裁方式解决农村土地承包纠纷尚存在许多障碍，农村土地承包合同仲裁制度的作用并未真正发挥出来。主要原因有三个方面：一是农业承包合同仲裁的组织机构、仲裁程序等内容目前缺乏具体法律规定，目前只有一些地方性法规规定有农业承包合同仲裁规定，不具有普遍的法律约束力；二是许多地方尚未建立农业承包合同仲裁机构，而按《仲裁法》设立的仲裁机构只在大、中城市设立；三是绝大多数农村土地承包合同未约定仲裁解决纠纷方式，发生纠纷无法申请仲裁。为了改变这种状况，笔者建议：（1）国家立法机关制定《中华人民共和国农业承包合同仲裁法》，根据农业承包合同的特点，规定行之有效的农业承包合同仲裁法律制度，在县级市设立农业承包合同仲裁委员会，方便农民申请仲裁。（2）签订农村土地承包合同时，在合同中约定仲裁解决纠纷的方式，并约定具体的仲裁机构，以便发生纠纷时可以通过仲裁方式解决。