国家赔偿有广义和狭义之分，从广义上讲，国家赔偿包括行政赔偿、刑事赔偿、非刑事司法赔偿。狭义上讲，包括刑事赔偿和非刑事司法赔偿。行政赔偿与刑事赔偿、非刑事赔偿尽管都属于广义上的国家赔偿，但二者在审判组织、审理程序、适用法律等方面存在着明显不同。一般情况下，前者由各级人民法院的立案庭立案、行政审判庭审理，后者由中级以上人民法院设立的国家赔偿委员会下设的赔偿办立案、赔偿委审理。

    根据《国家赔偿法》及有关司法解释，赔偿请求人依法向赔偿委员会申请作出赔偿决定的被侵权事项，应当先经过依法确认。实践中，公安机关的某些侦查行为和与侦查行为有关的职务行为，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益且造成了损害，本应通过刑事赔偿途径解决，但由于公安机关及其上级复议机关对申请确认人的请求不予确认或置之不理的情形时有发生，加之有的案件没有《最高人民法院关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》第八条规定的，人民法院赔偿委员会受理的赔偿案件的立案范围中所涉事项，即可视为经依法确认的有关法律文书。如犯罪嫌疑人没有犯罪事实或者事实不清、证据不足，公安机关对犯罪嫌疑人解除刑事拘留或者撤销案件，决定予以释放的；公安机关及其工作人员实施《国家赔偿法》第十五条第（四）、（五）项规定的行为，责任人被依法追究刑事责任或者给予其他处分的；公安机关实施了《国家赔偿法》第十六条规定的行为已依法纠正的；公安机关依法对违法侵权行为加以纠正的其他情形。对此类案件，法院赔偿办无法受理。为此，申请确认人多次往返于公安机关、人民法院的有关部门信访、上访。有的甚至向政法委、纪检委等部门信访、上访，严重影响了社会的和谐与稳定。那么人民法院对公安机关的侦查行为和与侦查行为有关的职务行为能否作为行政诉讼案件受理，无论是理论界还是实务界多年来都存在着不同的认识和做法。

    一种观点认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，公安机关依照《刑事诉讼法》的有关规定对案件进行立案、侦查，包括所采取的强制措施，是一种刑事侦查行为，如损害公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，只能通过刑事赔偿途径解决，未经依法确认的，人民法院无权管辖，既不能作为刑事赔偿案件受理，亦不能作为行政诉讼案件受理。

    另一种观点认为，能否作为行政诉讼案件受理，应具体行为具体分析，在某些特殊情况下，可作为行政诉讼案件受理。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，公安机关只有依照《刑事诉讼法》的明确授权所实施的侦查行为，才不属于人民法院行政诉讼的受案范围。换言之，无《刑事诉讼法》的明确授权所实施的侦查行为，且侵权事项在未经依法确认的情况下，人民法院可作为行政诉讼案件受理。如：1、公安机关依据《刑事诉讼法》立案，但却适用行政法规、地方性规章进行处理的，该处理行为不作为刑事侦查行为；2、公安机关实施划拨、没收财产行为的，不作为刑事侦查行为；3、公安机关对刑事案件案外人实施的限制或剥夺其财产或人身权的行为，不属于刑事侦查行为；4、公安机关不能举证是刑事侦查行为的，作为可诉行政行为处理；5、刑事强制措施终结后仍然扣押他人财物、限制他人人身自由的，按可诉行政行为处理。

    根据《行政诉讼法》及其司法解释和我市近年来的司法实践，笔者同意第二种观点，即公安机关所实施的侦查行为只要不是《刑事诉讼法》明确授权的，且侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益的，该侵权事项未经依法确认的，人民法院可作为行政诉讼案件受理。这种做法有利于通过行政诉讼解决无法通过刑事赔偿途径解决的公安刑事赔偿案件，有利于化解官民矛盾，有利于社会和谐与稳定。近年来，我市两级法院通过行政诉讼圆满解决了几起因公安机关违法采取强制措施而引起的国家赔偿案件。

    如原告何某诉我市某公安机关行为违法并返还财产、赔偿一案。2005年6月29日，何某向济源市人民法院提起诉讼，要求确认公安机关滥用职权、直接插手经济纠纷并非法限制其人身自由的行政行为违法，并判令返还财产、赔偿损失。经法院查明：2000年10月31日，葛某到公安机关报案称，何某未按合同约定付款，请求公安机关协助要款29万元。公安机关遂将何某强行传唤到公安机关进行询问，后以何某涉嫌合同诈骗，对何某采取监视居住措施（实际上完全限制了何某的人身自由）。直至11月17日何某家人将33万元汇票交到公安机关，其才被释放，何某人身自由被限制达18天。法院审理后认为，公安机关在没有任何证据证明何某涉嫌犯罪的情况下，采取先对人身限制的方式施压追款而放行，之后对该案件未作调查、核实即解除强制措施致案件数年无果，明显是以刑事侦查为名，插手经济纠纷，违反了公安部《关于公安机关不得违法越权干预经济纠纷案件处理的通知》精神，属超越职权的行政违法行为。公安机关辩称何某的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围的理由不予支持。遂判决支持了何某的诉讼请求。一审判决后，原被告双方均未提起上诉，现该案已执行完毕。

    再如原告许某诉我市某公安机关确认扣押财产行为违法并返还财产一案。法院查明：1998年4月2日，公安机关将许某作为张某涉嫌职务侵占犯罪的同案犯罪嫌疑人刑事拘留。公安机关在侦查过程中，对许某的财产采取搜查扣押措施。1998年7月6日，公安机关提请检察机关对许某依法起诉，检察机关认为目前证据不能认定许某犯有职务侵占罪，建议公安机关撤销案件。2000年5月18日，公安机关撤销该案。许某遂要求公安机关退还被扣押的的财产。法院审理后认为，公安机关在撤销许某案件后，仍继续扣押许某的财产，其行为不属于《刑事诉讼法》明确授权的侦查行为。遂判决确认公安机关继续扣押许某财产的行为违法并令返还。一审判决后，许某和公安机关均提起上诉，经二审协调，双方达成赔偿协议，共赔偿许某6万元，目前已履行部分赔偿协议。

    上述两起案件的特点：

    （一）该两起案件公安机关均是以刑事案件立案，并采取了有关强制措施，追缴或扣押了有关财产；

    （二）两起案件的原告在提起行政诉讼前，曾多次要求公安机关确认行为违法并返还财产、赔偿损失；

    （三）公安机关不予确认，案件亦无其他视为确认的法律文书（许某一案，公安机关撤销案件通知书未送达许某，许某起诉后才得知公安机关撤消了该案）；

    （四）两原告在公安机关不予确认的情况下，曾向本院赔偿办申请国家赔偿，但因侵权事项未被依法确认，导致无法立案受理，本院曾引导其走行政诉讼途径解决；

    （五）两原告在提起行政诉讼前，曾多次到有关部门信访、上访，其中何某（广东人）一案曾引起广东籍28名全国人大代表上书全国人大，要求查办此案。该案曾作为全国人大、最高院、省高院对我市的督办案件，要求尽快处理；

    （六）两原告一审起诉时，何某一案一审曾以何某的起诉是公安机关依照《刑事诉讼法》明确授权而实施的行为不属于行政诉讼受案范围为由裁定不予受理，何某不服裁定上诉本院，本院撤销了一审裁定，指令一审法院立案受理；许某一案，一审受理后，以与何某一案相同的理由裁定驳回许某的起诉，许某不服上诉后，本院二审裁定一审继续审理；

    （七）上述两起案件能否作为行政诉讼案件立案受理，本院赔偿办、行政庭、立案庭曾多次进行研究和沟通，并向省院进行了请示；

    （八）该两起案件通过行政诉讼，圆满解决了两原告的合理诉求，充分保护了两原告的合法权益，两原告为此不再信访、上访，解决了多年来通过刑事赔偿途径无法解决的问题。

几点思考：

    （一）借鉴行政诉讼的经验，建议通过立法将国家赔偿纳入诉讼程序，成立国家侵权审判庭，取消行政审判庭和赔偿委，将行政诉讼、国家赔偿（包括确认）统一纳入诉讼程序，解决国家赔偿在确认工作方面存在的问题和国家赔偿与行政诉讼职能交叉的问题；

    （二）在《国家赔偿法》未作修改的情况下，建议通过司法解释将本文所列5种公安机关的侦查行为及与侦查行为有关的职务行为纳入人民法院行政诉讼受案范围