江泽民在党的十六大报告中指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来。”依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是我国发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。人民法院作为国家的审判机关，在依法治国的进程中，担负着打击犯罪、维护稳定、化解经济纠纷、规范行政执法等作用，因此，大力加强和改进法院工作，必将对依法治国工作起到积极的推进作用。

    一、人民法院在依法治国中地位和作用

    依法治国通称为“法治”。对于依法治国的内涵，江泽民同志在党的十五大报告中已经作出了精辟的论述：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”依法治国是“三个代表”重要思想的重要组成部分，是促进社会主义民主政治建设，实现人民当家作主的根本保证。

    从江泽民的精辟论述中，我们可以看出依法治国的深刻内涵。首先，依法治国必须坚持党的领导。四项基本原则是我们的立国之本，坚持党的领导，是我们必须坚持的一项基本原则，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，实施和推进依法治国，必须在党的领导下进行。对此，我们必须时刻保持清醒的头脑。其次，依法治国重在保障广大人民群众的依法行使管理权，实现人民当家作主的权利。我国是人民民主专政的国家，一切权力属于人民，我国各项事业的最终目的是实现最广大人民的根本利益。这也是“三个代表”重要思想的根本要求。   第 三、依法治国的根本要求是国家的各项工作都依法进行。国家的立法、行政、司法工作都必须在法定的权限内依照法定程序进行，否则就不符合依法治国的要求。十六大报告首次提出了“坚持依法执政”的主张，这是十六大对党的执政理论的重大突破和创新，对推进依法治国进程必将产生深远的影响。第四、依法治国的目标是实现社会主义民主的制度化、法律化。制度化、法律化的民主是真正的民主，是更有利于实现的民主，这种民主不会因领导人的改变而改变，也不因领导人看法和注意力的改变而改变。

    依法治国离不开公正司法，而公正司法必须依靠国家的重要司法机关——人民法院来实现。人民法院在依法治国中具有重要的地位和作用，法治意味着法律的普遍适用和至高无上，法律平等地约束社会一切成员的法治原则，必须经由公正的司法活动——人民法院的依法审判来贯彻实施。一方面，依法审判，公正司法，是依法治国的重要的方面。公正司法是我国依法治国的根本要求，没有公正的司法，依法治国无法实现。建设社会主义法治国家，必须要有公正的司法制度和公正的司法工作。另一方面，公正的司法制度和公正的司法工作对依法治国进程有一个很大的推动力量。公正司法对依法治国进程的推动作用，主要体现在：人民法院作为国家的审判机关，通过刑事、民事、行政诉讼司法活动，打击刑事犯罪，依法解决民事、行政争议，维护社会秩序和社会主义市场经济秩序，维护正常的法律秩序，监督行政机关依法行政，促进依法行政，规范社会主体的行为，培养社会主体的法制意识。因此，人民法院通过审判活动，还可以促进法律、法规和司法解释等法律规范的修改和完善，使法律制度更加健全和完备。因此，人民法院的公正司法，必将有力地推动我国依法治国的进程。

    二、人民法院现存司法体制与法制时代要求不相适应

    近些年来， 各级人民法院按照“三个代表”重要思想的要求，努力实践“公正与效率”的工作主题，积极推进司法改革和体制创新，人民法院的审判事业和司法改革取得了突破性进展。1997年，党的十五大确定了依法治国的基本方略，并提出了“推进司法改革”的战略任务。1999年10月，最高人民法院出台了《人民法院五年改革纲要》，提出了改革的总体规划和近期目标。近年来，人民法院做了大量的卓有成效的工作：推行诉讼证据制度改革，制定民事、行政诉讼证据的规定，规范当事人的举证责任，确保裁判公正；探索审判监督制度改革，制定再审案件立案标准，确保当事人依法行使申诉权和申请再审权；改革诉讼费用管理制度，认真落实“收支两条线”规定，严格诉讼收费项目和标准，且法院不再直接收取诉讼费，由当事人直接到指定银行交费，从源头上防止乱收费、私设小金库等违法违纪行为的发生；推行审判流程管理机制改革，实行立审分离、审监分离、审执分离，加强审限管理，健全内部监督制约机制，解决案件超审限问题；强化合议庭职责，逐步改变院长、庭长审批案件的做法，缩小审判委员会讨论案件的范围；改革完善法官管理制度，完成了法官等级评定工作，实行法官任职前的审核制度，推进法官职业化建设，严把“进人关”，防止不合格人员进入法官队伍；探索法院人事分类管理制度改革，根据审判工作特点，试行对法官、法官助理、书记员、司法警察和司法行政人员的分类管理，理顺法官与其他工作人员的关系；健全司法救助制度，对经济确有困难的当事人，依法实行缓交、减交或者免交诉讼费用，使有理无钱的当事人打得起官司。目前，《纲要》确立的39项改革任务大部分已基本得以实施。

    但是，随着社会进步和经济发展，特别是我国加入WTO，不合理的司法体制影响司法公正、妨碍依法治国方略有效实施的问题越来越突出，人民法院现行的司法体制已不能适应新形势对司法工作的要求，主要表现在以下几个方面：

    1、司法权地方化问题严重，法制统一难以实现

    人民法院行使审判权是代表国家进行的，而不是行使地方政权。司法权的统一性是保障法制统一的重要条件。但是，在目前的体制下，司法权地方化问题比较严重，难以实现司法独立和法制统一。首先，在经费保障方面，人民法院的经费由同级政府拨付，而地方财政收入的好坏影响到地方党委和政府的政绩和干部（包含法官）的收入水平，地方党委、政府甚至法院往往更多地倾向于从发展地方经济的角度去考虑问题，去执行法律和行使权力，从而不可避免地产生在审判和执行活动中偏袒本地当事人的问题；地方人大（其常委会主任一般由同级党委书记兼任）也会因同样的原因，对此类违宪和违法行为不予监督、制止。其次，在人事任免方面，法官的职务由地方权力机关任免，法院院长和其他班子成员由地方党委推荐，由同级权力机关选举或任免，地方党委和政府人事部门有权调入调出法院工作人员。在这种经济依附、权力隶属的体制下，上级法院对下级法院的监督力度大大削弱，人民法院很难摆脱地方党政权力的干预，加上法官在本地任职，难以抵御人情攻势，地方保护主义难以遏制成为必然。这种状况与司法权统一的原则是相互背离的。

    2、司法权行政化问题突出，违背了审判独立原则

    审判独立原则是我国的一项重要的宪法原则，也是保证裁判公正的必要前提。我国的审判独立是指由人民法院独立行使审判权，是法院的独立。具体到个案，是由独任审判员或合议庭独立行使审判权，重大、疑难案件由审判委员会讨论决定，从个案的角度来说，审判独立就是审判组织（含独任审判员、合议庭、审判委员会）的独立。应当由审判组织独立行使审判权，院、庭领导与审判组织之间，在审判业务方面属于审判监督关系。上下级法院的审判监督也应当是裁判后的“事后监督”。但是，长期以来，由于体制问题以及受“官本位”思想的影响，我国司法权的行使带有浓厚的行政化色彩。主要体现在：下级法院对自己正在审理中的案件向上级法院请示，并根据上级法院的答复决定案件，有时上级法院还主动对下级法院正在审理的案件进行“指导”。在审判业务方面，上下级法院之间领导与被领导的色彩浓重，下级法院很难独立于上级法院行使审判权；院、庭领导对案件行使审批权，造成多数案件的裁决事实上最后由庭长、院长把关、拍板，审判组织无法独立于院、庭领导行使审判权；地方党委、人大主动过问、“协调”他们认为的重大、疑难案件，有时甚至要求法院向地方党委、人大汇报具体案件，地方法院无法独立于地方党委、人大甚至地方政府行使审判权。这些情况的发生，将上下级法院之间、审判组织与院、庭领导、人民法院与地方党委、人大之间在具体案件审判中的监督与被监督关系扭曲为领导与被领导关系，违背了审判组织独立行使审判权的原则。

    3、法官管理行政化，不利于建立高素质的职业化法官队伍

    法官从事的是专业化程度很高的司法工作，他们需要有娴熟的法律专业知识和工作技能、较高的政策水平、广博的社会科学和自然科学知识，他们承担着最终解决法律纠纷，维护法律秩序的重任，他们工作的好坏直接影响到我国法治建设的进程，这就要求，法官队伍必须具备良好的政治品格、学识与能力，法官职业应当是崇高的职业。法官的职业活动是一种复杂劳动，理应获得较高的物质补偿，对法官应当实行特殊的管理。但是，目前我国的法官是按国家公务员的管理制度进行管理，法官的工资套用公务员的工资标准，与行政级别挂钩。而在行政级别的确定上，注重资历、职务的现象比较普遍，一般不注重专业知识和专业技能，客观上强化了法官的行政意识和对行政权力的依附意识，使一些法官不注重法学研究和执法技能训练。《法官法》规定担任法官必须具有大学本科以上学历，必须通过国家组织的司法考试，且对法官规定了严格的工作责任，法官职业道德规范也对法官的行为进行了严格的约束，而公务员的任职条件远远低于法官的任职条件，并且，法官的工作量、所受到的约束和所承担的责任也是普通公务员无法比拟的，但是，二者却适用同样的工资标准，有时甚至出现同时在法院参加工作的行政人员、法警、工人的工资高于法官的工资的“工资倒挂”现象。这些现象会使法官心理失衡，不利于培养法官的职业崇高感，不利于使群众建立对法官和法律应有的尊崇。

    4、诉讼程序不合理，导致实体处理不公正

    公正、合理的诉讼程序是形成公正裁判的基础，它不仅要体现公平、正义的价值，而且要反映效率的要求。但目前我国的诉讼程序设计存在着一些不合理的问题，例如：在陪审制度方面，法律对陪审员的产生程序、哪些案件必须采用陪审制等问题未作规定，造成陪审制度在适用上非常混乱；在再审制度方面，过分强调有错必纠， 忽视了生效裁判的严肃性、稳定性，且国家干预色彩太浓，混淆了公法与私法的界限，法院、检察院均可提起再审以处分当事人的诉权；在民事调解制度方面，经法院调解双方当事人达成的协议必须经当事人签收民事调解书后才能生效，此前当事人可以随意反悔，其效力还不如经民间调解组织调解当事人达成的协议，甚至不如当事人私下达成的协议的效力，这不仅降低了诉讼效率，破坏了诚信原则，而且反映出立法者对法官的不信任；在行政诉讼受案范围方面，行政诉讼法将行政诉讼受案范围限定为具体行政行为，不符合我国加入的WTO议定书中对司法审查作出的明确承诺，即对1994年关贸总协定、服务贸易总协定、知识产权协定有关条款所规定的与实施普遍适用的法律、法规、司法判决和行政决定相关的行政行为，提供司法审查的机会。在执行制度方面，有关诉讼法规定的执行措施不够全面、不够强硬，也未区分执行工作中的执行实施权和有关裁决权的不同特点，执行难的问题非常突出。由于以上这些诉讼程序上的不合理，最终会导致实体处理不公正。

    三、坚持与时俱进，以改革的精神全面开拓法院工作新局面

    江泽民在十六大报告“推进司法体制改革”部分提出，“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”上述论述对司法改革的目标和任务提出了明确要求，是党在新时期向全党、全社会发出的全面推进司法体制改革的总动员令，为法院改革指明了前进方向。上述推进司法体制改革的理论和思想已经成为“三个代表”重要思想的重要组成部分，是党和国家制定和实施各项改革措施的行动纲领， 是我们推进法院改革必须坚持的指导思想。

    推进法院改革，笔者认为应从以下四个方面着手：

    1、坚持和完善党的领导 ，从根本上保证法院改革顺利进行。依法治国是党提出来的治国方略，必须在党的领导下积极推进。法院改革是依法治国进程中的一个方面，同样离不开党的领导。法院改革涉及国家政治体制的改革，不是法院一家能够独立完成的，必须在党的领导下，统筹兼顾，有计划有步骤地逐步推进。坚持党的领导，是法院改革沿着正确政治方向健康发展的根本保证。人民法院应加强对法院改革问题的研究，对于在现行政治体制和法律框架下能够进行的改革措施，要积极推行，对于确有必要突破现行政治体制和法律框架进行的改革思路，要将改革的思路、预案向党中央汇报，通过中央制定法院改革政策方针，努力推进法院改革。

    2、改革法院人财物管理体制，改变地方法院与同级党政权力的从属关系，从制度上遏制地方保护主义。在对法官的任免上，根据我国地域广、法官人数多的国情，可以实行基层法院、中级法院的法官由省级人大常委会任命，高级法院、最高法院的法官由全国人大常委会任命。全国和省级人大常委会设立专门的监督委员会对其任命的法官进行监督，以此增加法官任免的权威性、庄重性、神圣性，保障法官能够有效摆脱地方干预，正当行使权力。在财政体制方面，由最高人民法院编制本院和各地区各级法院的司法经费预案，由全国人大审议批准后，国务院财政部门将批准的司法经费统一拨付给最高人民法院，司法经费在法院系统内由上级法院向下级法院拨付，切实保障各级法院的经费能够适应司法活动的需要，从而在制度上，遏制地方保护主义对人民法院审判活动的干扰。  

   3、加强法官职业化建设，努力打造一支“政治坚定，业务精通、作风优良、司法公正”的法官队伍。 法官职业化是法治社会的必然要求，是新世纪我国法官队伍建设的长远目标。应根据审判工作规律和法官职业特点，采取一系列措施，培养法官的职业素养，提高法官队伍整体素质。法官职业化建设，重点应做好以下几方面工作：（1）严格法官的职业准入。严格按照法官法规定的条件选任法官，从学历、任职资格等方面提高法官职业准入“门槛”。 通过对法官员额、法官遴选、法官助理、书记员单独管理等制度的改革，建立严格的职业准入制度；（2）培养法官的职业道德。严格执行《法官职业道德基本准则》，通过职业化建设，使“准则”的要求成为每一位法官必须具备的基本素质和品格，成为其生命和灵魂的一部分，切实转变法官的工作作风和生活作风，不断培养法官的职业气质，（3）加强法官的职业保障。要从制度上确保法官依法履行职权，保障法官的职业权力、职业地位，建立单独的法官工资序列，提高法官待遇，增强法官职业的吸引力，维护法官职业应有的尊荣。 （4）完善法官的职业监督。建立和完善符合法官职业特点的内部监督制约机制，充分发挥诉讼体制本身的监督制约作用，查处利用审判权、执行权贪赃枉法的人和事，纯洁法官队伍。

    4 、改革和完善诉讼程序和审判管理制度，从制度上保障实现公平和正义。应对诉讼法进行认真细致的检查、研究，改革完善不符合时代要求，不利于保障当事人合法权益，不利于实现司法公平与效益的诉讼程序。例如，应合理扩大简易程序适用范围，提高诉讼效率；应合理确定再审案件的启动条件、启动主体，提高审理再审案件的法院的审级，维护生效裁判的权威性、稳定性和严肃性；应对陪审制度、法院调解制度、破产制度等制度进行改革完善；应从健全和完善社会主义民主制度和适应WTO规则要求的角度出发，扩大行政诉讼的受案范围。应建立完善公正高效的审判管理工作机制。明确划分审判组织的职责，进一步明确审判委员会、合议庭职责，规范合议庭、审判委员会的活动，切实处理好院长、庭长、审判长和审判组织的关系，逐步改变法院审判工作行政化管理模式，建立符合审判工作规律的管理模式。要完善和规范案件流程管理制度，对审判工作、审判辅助工作程序进行细化，实现对立案、庭前准备、审理判决、执行等过程的科学管理。通过改革和完善诉讼程序和审判管理制度，确保从程序和制度上实现公平和正义。