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涉法信访与听证制度

  发布时间:2004-10-25 14:16:34


    内容提要:涉法信访使法院成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点。如何解决涉法信访问题,已经成为法院的重中之重,本文从涉法信访的界定、性质、特点;涉法信访的原因;目前涉法上访反映的主要问题;涉法信访的类型;改革和完善信访制度的对策;涉法信访推行听证制度等方面予以浅析,浅讨信访制度对策。

    关键词: 涉法信访      听证制度

    “依法治国”方略的实施,使得公民法律意识得到提高,越来越多的人们开始懂得拿起法律的武器,捍卫自己的权利,信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道,涉法信访则使法院成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点。如何解决涉法信访问题,已经成为法院的重中之重,也成为许多法院说起来头疼、做起来无计可施的大难题。大量的涉法信访案件,已经对司法权威提出严峻的考验和挑战。笔者从以下几个方面分析探讨目前呈上升趋势,关系到社会稳定的涉法信访问题,以此抛砖引玉,与同仁商榷。

    一、涉法信访的界定、性质、特点

    1、涉法信访的界定

    根据1995年国务院颁布的《信访条例》规定,信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政部门处理的活动。

    涉法信访则是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理,或者是已经进入诉讼程序的案件中,有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿,转而向上级机关投诉,或者寻求法律程序之外的请愿活动。

    2、涉法信访的性质

    中国人民大学法学院陈卫东教授认为,我们国家的法院发生法律效力的判决有一审、两审终审和再审以后生效的判决,这样生效判决裁定决定从另一个角度也包括公安检察机关依法定程序作出的实体性程序性方面的决定,如行政拘留的决定等,这些都是划在涉法信访范围内。

    中国社会科学院法学所张志铭教授指出,信访是一个社会问题,社会问题的解决是不可能靠某一个领域、某一个机构、某种技术上的调整去解决的。法院只是一个责任部门,真正要解决信访这个社会问题,法院在很大程度上是无能为力的。

    张志铭教授认为,把信访说成一种宪法权力,一般都把它跟宪法第四十一条结合起来,从法律依据来讲,不能说它没有法律依据,但也很难说有很清晰的法律依据,国务院的信访条例指的是行政机关的信访,并非指所有机关。所以从法律的角度上讲,它的依据并非是特别健全、系统、明确的,但不能说没有,从制度上讲它不是一种很清晰的制度设计。

    3、涉法信访的特点

    目前涉法上访案件具有以下特点:一是民商事案件申诉上访仍居高不下,近年又出现了刑事附带民事案件、行政案件和执行案件申诉上访增多的新情况;二是集体上访、群体上访、越级上访和进省、进京上访案件增多,极少数当事人多次进京上访,影响很坏;三是突发性、对立性和带有暴力倾向性的上访申诉案件增多;四是上访人采取的方式增多:有的围堵法院、市委、市人大、市政府机关大门,威协信访人员的人身安全,严重扰乱了信访秩序和机关正常的工作秩序;有的采取静坐、静卧、扯横幅、穿墨衣、甚至拦截领导车辆等极端方式上访;还有极个别人扬言要采取自杀、搞爆炸、伤及他人人身安全等手段进行上访。

    二、涉法信访的原因

    涉法信访的原因主要有以下几个方面。

    1、历史渊源的影响

    从我国的法制史来看,司法与行政合一是我国古代法制的一个重要特征。封建皇帝总揽全国行政、立法、司法大权,“法自君出”,皇帝可以一言立法,一言废法,皇帝也可以法外用刑,法外施恩。在地方,行政长官兼管司法,地方官主持地方审判。因此,在古代老百姓心目中“官”就是“法”,“法”就是“官”,一旦有了冤那只有找更大的官才有希望伸冤。秦香莲状告陈世美的故事在我国可谓是家喻户晓,“拦轿告状”、“赴京喊冤”的戏曲更是不胜枚举。我国具有二千多年的封建历史,受传统的影响,有的群众经人民法院的裁判败诉后,自然而然的就会想到要“上告”、“上访”,希望能找到或者遇到能“管”法院的更大的“清官”为自己伸冤。这可以说是上访者的普遍心态之一。

    2、司法权威不足的后果

    司法权威至少应当体现在四个方面:司法在社会政治生活中的地位;司法机关享有广泛的公信力;法官的司法独立权具有切实保障;司法判决获得有效执行。必须承认,现在的司法权威确实不足。首先司法在社会政治生活中未能获得其应有的位置。司法的本质就是通过其特殊的程序、规则来解决社会中的纠纷或争议,司法是公正的最后一道防线。但不是说所有的纠纷和社会矛盾都要通过司法渠道来解决,法院没有必要也没有可能来担负这个职责。而作为最后一道防线,司法裁判应当具有终局性,然而终审不终,由于申诉复查启动主体的多元化,所谓的“终审判决”随时可能被推翻。其二司法体系及其法官是一个特殊的群体,与社会要相对隔离,这样才能产生中立性,从而产生公信力,而法院的人、财、物都受制于地方,如何能隔离?新闻媒体动辄让你法官“出镜”,你又如何能保持中立?其三现在的法官并不能独立行使审判权,所谓的“独立”是指法院集体独立,集体负责有时就意味着集体都不负责,何况法院的“独立行使”有时也并不能得到保障。其四判决了却执行不了,对于权利人来说,终于等到终审判决了,但跑了几年、几十趟法院,最后判决书换了一张“债权凭证”,他能不对司法权威产生怀疑吗?对于义务人来说,虽然判输了,拖了几年仍然如故,他一定会说“法律也不过如此”。

    3、监督机制多元化的副效应

    一个裁判对于人民法院来说它只是若干个裁判中的一个,对于当事人来说也可能就是一生中的一个裁判。所以,为了防止或纠正错误的裁判,法律规定了可谓全方位的监督体系。从司法部门内部看,本级法院设有审判监督庭,上级法院对下级法院有监督权,人民检察院对人民法院的审判活动行使监督权,这些监督部门都可以通过复查、抗诉而启动再审程序。再从司法部门外部看,地方党委作为领导机关,人大作为立法机关,对人民法院的审判工作都具有监督权,并能引起申诉复查程序的启动,而社会各界特别是新闻媒体也可以对法院的审判工作进行舆论监督,虽不具有法律上的直接效应,但给法院增加了社会性压力。正因为这些监督机制的多元化,面对人民法院的终审裁判,当事人从思想上并不承认它的最终效力,他们的办法就是上访,找上级法院提审、找检察院抗诉,找地方党委干预,找人大进行个案监督,他们懂得权力在上,上能压下。他们力图通过上访推翻已生效的终审判决。

    4、行政机关以及社会力量的干预

    宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但是,由于现有行政体制的设置人民法院的人、财、物权都要受制于地方,人民法院在审理案件过程中,如果涉及到某行政机关或其下属某部门的切身利益时,而该行政机关又掌握着法院人、财、物某一项大权,对该机关行政长官的“指示”法院能不考虑吗?而法官的父母、子女、配偶以及七姑八姨都要在社会上工作、就业、上学,他们又都有上级领导、同事,对于其中某一“至关重要人物”的电话,法官是否可以置若罔闻?既然法院受制于地方、法官受制于“他人”,那当事人在案件对自己不利时,又怎能不挖空心思去找这些“行政长官”,找这些能制约法院、制约法官的人呢?当然这一类的信访也许不会是明访、而是暗访。

    5、司法申诉渠道不畅

    为了纠正已经生效的终审裁判的错误,法律专门设置了申诉复查的救济途径,按理通过这一专业渠道是能够处理好当事人对终审裁判仍不服或者裁判确有错误的申诉案件的。但目前法院审判监督制度的设置不尽合理,法官、律师以及当事人多数不满意,问题主要在申诉复查,由于能够启动复查主体的多元化,导致了越级申诉,滥申诉,而形成重复复查,有些申诉则由于管辖界限不清,法院间互相推诿,又形成谁都有权管但谁都不管的局面。其结果不该启动再审程序的启动了再审程序,不但浪费了诉讼资源,影响了诉讼效率,还严重损害了人民法院生效裁判文书的权威性。另一方面应当启动再审程序的都没有启动,申诉者投诉后迟迟无音讯,感到自己的权利受到漠视,便对正常的申诉途径失去信心。专业渠道一堵塞,当事人投诉无门,便会寻找其他救济途径,也就形成了申诉状满天飞的怪现象,有些老上访户就是这样形成的。

    6、信访机构的因素

    随着群众信访量的逐年上升,信访干部不断增加,信访机构不断庞大,信访工作也越来越细化,对进京上访、越级上访人员作了严格限制。这一方面说明了党和政府对信访工作的日益重视,而另一方面,一些信访者因此形成了“反思维”,他认为你重视信访,控制越级信访就是“惧怕”群众信访,相反更增加了信访者继续信访的信心。

    7、法官素质的差异

    司法公正一般来说是通过法院、法官的司法活动来实现的,所以法院、法官的良好的社会形象和业务能力是赢得社会公信力的关键。我国的法官队伍承载着烦重的审判任务,其总体素质是好的。但毫无疑问,确有一些法官由于年龄、文化程序、身体状况等诸方面原因已不能胜任目前的审判工作;有一些法官缺少社会责任感,拘执于刻板的“法条主义”,裁判时不考虑“天理”、“国法”、“人情”之间的良性互动关系;也有一些法官审判作风简单粗暴;甚至还有个别法官被金钱、人情关系所击倒,贪污受贿枉法裁判,由于这些法官的社会形象以及错误的裁判,确也产生了一些冤案、错案,假案,而引起当事人不服,不满,在通过申诉途径解决无望的情况下,于是走上了信访之路。

    8、信访者的个人因素

   (1)信访者的个人意志  

    涉讼信访的当事人主要有两种类型,一种是确属冤、假、错案,由于不服,申诉又未得到处理而坚持上访,想最终讨个公道、讨个说法,由于要伸冤的意念,他们都具有倾家荡产、宁死也要平反昭雪的决心;另一种是无理缠讼者,包括案件在合理法律幅度内裁判而当事人自认为错判的,他们想通过长期作战的方式,或者造成一定社会影响给法院施加压力,来达到其上访目的。这些信访者的个人意志支持着他们而成为“老信访”。

    (2)缺乏法律基本常识或片面理解而上访。

    人们因平时忙于工作、生产、经营……没有时间系统地学习法律、法律知识,或是了解一点也只是片言只语,一旦遇上官司要打,面对打官司,不同的人有不同的想法,不同的思想、方法支持、支配着人们各自不同的表现行为和方式,并至始至终贯穿影响着案件的全部过程,胜了,胜的不明不白。败诉,为什么败诉,败的糊里糊涂。当然了,加上一些上访人员对法律、法规理解的偏差,总认为自己就是有理,不能全面衡量法律法规对案件的利弊左右,长期奔波于各级法院和政府部门不断上访。

    (3)因诉讼主体不适格而上访

    一些当事人,由于文化、经济、所处环境等各方面的综合因素造成理解、认识能力各异,诉讼时不具备原告(资格)条件的人都赫然担当起原告角色,而某些案件中,因原告方搞不清应诉谁,谁应做案件的被告(特别是财产侵权案件较多),多次诉讼,多次因被告主体资格问题而不能得到法律上的有效支持时,就错误地认为法院是故意刁难自己而引起上访。

    (4)不懂诉讼程序而上

    在长期的工作实践中,常接触到一些诉讼当事人,由于不了解我国审判体制是四级两审终审制,一审后,无论是对裁定还是对判决不服,可以直接提起上诉。另不懂上诉与申诉或抗诉的区别。再一部分当事人经济困难,无力承担上诉费用。还有一部分当事人认为交了上诉费也是和一审没两样,还不是一样不能令自己满意,所以放弃了上诉的权力,从而不断到原审法院纠缠不休,或到各级法院进行上访。由于处理上访程序不同于二审审判程序,致使这部分当事人认为没有达到自己所期望的目的,而长期不断地无休止上访。还有一部分当事人是因判决虽已生效,但权利人却因不懂申请执行或超过申请时效而致使法院不予执行,误认为法院故意刁难自己,判而不执,及因诉讼时效的超期而使诉讼的实体权利达不到法律认可造成长期上访。

    (5)无风险意识而上访

    在当今的市场经济下,一些当事人(权利人)还抱着传统的理念进行诉讼和行使执行行为,即不知举证在诉讼中的重要性,也不知如何举证,而是认为你法院既立案,你就应该调查(取证),将法院的审判地位处于我有理你就得替我办事的代理位置。对于判决生效后的权利人而言,就是法院你判我胜了,你应该给我执行来东西,否则法律文书不就是形同白纸一张,却不知法院保护了他的胜诉权,即权力的最终实现还要与履行人(义务人)的支付能力的大小进行兑现,将自己应承担的风险转加于法院,而形成上访。

    (6)因管辖范围而上访

    实践中,常接触到一些当事人因管辖问题在多个部门、行业中寻访,摸不清要反映的问题到底应该找哪个部门解决。如应由工商管理部门处理的作为案件;劳动仲裁部门处理的劳动合同争议案件;人事部门处理的仲裁案;环保、土地、城建、计划生育等行政职能部门处理的行政职责的案件;由公安部门处理的治安行政案件;由公安、检察机关先行侦查的刑事案件;由纪检监察部门处理的违规违纪案件及应由民政部门处理的选民资格等案件。其行政前置尚未进行,因处理难度较大,影响较大,社会敏感性强,处理起来比较棘手。当事人的诉争在其他部门得不到处理后,于是都纷纷诉诸法院。由于这些案件不属法院处理范围,当事人又在此前多方奔走,法院一旦不受理,就会使他们认为“官官相护,互踢皮球”等错误的认识,而反复上诉。

    另外,从当事人自身原因看,因受自身思想、文化认识水平的限制,对于市场经济、时势下出现的不曾接触的事物缺乏应有的正确认识,只顾眼前,不计长远。随着法制建设的推进,人民群众民主法制意识和参政议政意识的不断提高,遇事总想讨个说法,弄个清楚,但也不乏一些当事人确实存在一些无理上访、缠访的现象。有的为达到个人目的,不管问题性质和解决的程序如何,不达目的是誓不罢休。再就是,现在各级法院对无理缠访人员处置不力,使一部分当事人错误地认为,有了问题对基层处理结果稍不如意,就奔上级,找的领导职位越高越好,部门越大越好。

    三、目前涉法上访反映的主要问题

    1、反映立案中存在的问题。有的案件该受理的不予受理,不该受理的而受理,有的案件重复立案,极少数案件按自动撤诉处理不当;不按法律规定收取诉讼费,存在多收费或乱收费问题;有的案件采取诉前保全措施不当。

    2、反映审判中存在的问题。主要反映一、二审法院裁判不公,即程序上的不合法、实体处理不当和适用法律不当,办关系案、人情案。不认真对证据进行质证、认证,对当事人提供的新证据不认真审查,既不采信也不否定;不耐心听取双方当事人意见,偏听偏信,草率下判;不遵重双方当事人自愿原则,违法调解,勉强调解和强迫调解;少数二审案件该开庭的不开庭,或开庭走过场,敷衍了事;裁决文书质量不高,存在叙述事实不清、说理不透彻,甚至出现错、漏字等文书差错问题。

    3、反映执行中存在的问题。有的案件不严格依照执行程序执行;有的案件久拖不执,被执行人有执行能力而不执行,有的案件中止和终结执行不当,超标的执行,还有极个别案件存在重复查封、重复冻结,甚至错误地执行案外人的财产等。

    4、反映信访申诉中的问题。不重视初信初访或对来信来访答复不及时,极少数案件驳回申诉和驳回申请再审处理不当,造成申诉人反复缠访。对有关领导部门交办、督办的案件办理较及时,而对申诉人申诉的案件不能及时处理,也是造成申诉人上访增多的原因之一。

    四、涉法信访的类型

    1、无理取闹型。有些上访人上访动机不良,明知无理,缠访闹访,要挟法院。多数案件经过一审、二审和再审,上访人明知自己上访无理,但把上级部门对信访案件的通报视为“惩治”法院的有力武器,多次到上级法院或有关部门缠访,借此要挟案件所在法院,并以有关部门对法院工作人员的处理为快感,偏执狂妄,固守己见,不达目的,誓不罢休。

    2、人格变态型。个别上访人心理畸形、人格变态。他们因多年的上访生活已形成习惯性上访,严格地讲已处于人格变态、轻度精神病范畴,视上访申诉、哭诉为后半生的精神寄托,视接访人员为其感情渲泄和发泄不满的对象。

    3、诬告陷害型。主观臆断,甚至编造谎言,诬陷审判人员吃请受贿,枉法裁判。有些上访人员,因裁判结果对其不利,败诉后或主观臆断,或道听途说,甚至编造谎言,捏造事实,蓄意诽谤,诬陷法官吃请受贿,偏袒一方,徇私舞弊,枉法裁判。更有甚者,到处散发虚假材料,上访告状,败坏法院形象,毁损法官人格,以求法官受到处理和追究,进而泄私愤,图报复。但此类案件往往经过有关部门多次调查,并不能认定其所反映事实。

    4、好逸恶劳型。有些上访人以上访为生,好逸恶劳,贪图享受。这类人员长期(甚至近二十年)滞留北京,有的以上访为名,实则在做小生意,习惯了都市繁华,厌倦了乡村冷清。一旦有关部门对其进行清查,其身份便成了小商人,而平时他们又会定期或不定期地到有关接访部门进行上访登记,成为上访人员。

    5、发泄怨气型。少数上访人员的上访纯属发泄怨气。他们一般性格内向、孤僻,在当地生活缺乏亲情、友情和同情,其案件败诉后,为发泄心中的不满、积郁和怨气,将信访接待室和接访人员作为其倾诉的场所和对象,只求一时的慰藉。

    6、固执己见型。一些上访人员自身素质较差,他们对法律、法规、政策或理解片面,或一知半解,或生搬硬套,或断章取义,只理解对自己有利的部分,不考虑对自己不利的部分,且固执己见,不听劝解,无视生效裁判的合法性、公正性,不达目的,誓不罢休。

    7、期望高值型。有些上访人员不能正视存在问题,不愿承担诉讼风险,以为案件到了法院就进了“保险箱”,自己的权益就一定能够得到最终实现。一旦案件不能得到全部执行,其便视法院为取款的“银行”,向法院伸手要钱。如果要求得不到满足,便会将本应自己在交易过程中承担的商业风险转嫁到法院头上,埋三怨四,上访告状。

    8、举证不能型。有的上访人在一、二审及再审期间,因收集证据、举证不利等,致使裁判结果对己不利,其在无法理解法律事实与客观事实之间的关系时,坚持自述的客观事实,上访不息。

    9、法律无知型。个别上访人出于对国家机构设置及职责权限的无知,在向其他部门反映问题受挫后,以为法院能“统管天下”,坚持去法院告诉。

    10、“案外请求型”。个别上访人的问题经法院多方努力,已得到纠正解决,由于其又提出新的与原案无直接关系的要求,或只讲情理,不讲法律,再行上访,诸如要求赔偿其上访的车船、食宿、误工费用等。

    五、改革和完善信访制度的对策

    对待信访稳定工作正如肖扬院长所讲:信访工作是寒暑表、衡温器,在一定程度上反映了人民对法院工作的满意程度。信访作为人民法院的窗口,应当做到依法、文明、礼貌,对各类案件都要尽量做到件件有答复、有回音,不能置之不理,从而造成重复上访,要重视搞好信访工作。肖扬院长尤其强调:要建立合理的、科学的、能够担当重任的接访体制和行之有效的处理办法和制度。重要的是各级法院领导要高度重视,要有紧迫感和责任感,要把信访工作与审判工作摆到同等重要的位置上来抓,要真抓实干、敢抓敢管、善抓善管,把工作的重点和着眼点放在基层,放在解决上访老户和越级上访人员上。多年来,法院信访工作都是人民法院发挥审判职能,化解社会矛盾,维护人民利益,确保大局稳定的重要途径。

    1、按照十六大的精神,进一步深化对新时期人民法院信访工作重要性的认识,加强新时期的法院信访工作是贯彻十六大重要思想的基本要求。

    2、树立新的信访工作理念。人民法院运用审判职能定纷止争、化解社会矛盾是其职责所在,法院信访工作处于法院工作的前沿,直面广大人民群众,直面纷繁复杂的社会矛盾,其职能发挥得好坏,对确保法院审判职能的顺利实现意义重大。由此可见,加强新时期的法院信访工作是由当前社会矛盾的特点决定的,这项工作不仅必要,而且紧迫。我们必须增强做好这项工作的责任感和紧迫感,努力开创法院信访工作的新局面。一是加强学习,提高认识,牢固树立宗旨意识。信访接待人员要认真学习“三个代表”重要思想,践行司法为民主旨,强化全心全意为人民服务意识。树立“群众利益无小事,干部责任重如山”思想,要认清当前涉法信访工作面临的形势,保持清醒头脑。涉法信访工作不仅是法律问题,同时又是一个社会问题,而且还是一个政治问题。要在坚持依法处理信访原则的前提下,增强做好信访工作的政治意识、大局意识和责任意识,要从站在讲政治的高度、从站在党和国家工作大局的高度看待涉法信访工作,以高度负责的精神抓好信访工作。通过做好信访工作,解决诉讼争端,尽量做好当事人的服判息诉工作,调处纠纷,化解矛盾,防止激化,维护稳定。树立信访既是法律问题,又是社会问题和政治问题的理念。在坚持依法办事的同时,从讲政治的高度看待法院信访工作,认识到信访工作对社会政治稳定的紧密关系,强化信访工作责任制。二是树立“大信访”的理念。立案庭是信访工作的主要职能部门,其他审判业务部门和综合部门也应认真处理信访。从目前群众来信来访所反映的问题看,涉及到法院工作的很多方面,没有各部门齐心协力,单靠信访部门是难以解决信访问题的。三是树立申诉信访是诉讼行为的理念。当事人和人民法院处理申诉信访,都必须依法进行,严格依法办事,摒弃“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的传统观念,严格做到大问题大解决,小问题小解决,没问题不解决,坚决控制无理上访,把更多的精力投入到解决正当的信访过程中。四是树立信访工作也是审判工作,是审判工作的一项重要内容的理念。它是审判职能的自然延伸,与审判工作密切联系,因而同样需要现代审判理念的指导。所谓现代审判理念,是指符合现代审判规律的对审判工作具有全面指导作用的原则、观念和理论体系。具体而言,在法院信访工作中引入现代审判理念,一是要强化公正观念,切实保护当事人的合法权益,从根本上维护司法公正,树立司法权威。二是要强化效率观念,努力提高信访工作效率,改变少数信访工作人员疲沓拖拉的工作作风,努力提高信访、复查工作的效率,及时把当事人从讼累中解脱出来。三是要强化效果观念,从源头上解决问题。审判的目的在于价值判断中善于使用社会效果和综合效应这一就度,注重对败诉方的说服教育工作,从源头上缓解信访、申诉攀升的势头。四是要强化稳定观。注重维护生效判决的稳定性。生效判决的稳定性是司法权威的体现,信访、复查工作一方面要有错必纠,另一方面要注意维护生效判决的稳定性,这二者是矛盾的两个方面,貌似冲突,实是辩证统一,本质上都是维护司法权威,体现司法公正。在信访、复查中维护生效判决的稳定性,就是要加大息诉工作的力度,在充分了解案情的基础上,把事实认定、法律适用的准则、宗旨详细地向申诉人解释,促使其服判息诉。要注意倾听申诉人的意见,晓之以法,服之以理,动之以情,有针对性地做好工作。

    3、加强信访司法解释工作和信访制度建设。首先要强化信访工作管理责任,按照分级负责、归口管理的原则,各司其职,各尽其责,要有效地避免上级接访部门只做一般的应付、批转,上下级法院要统一口径,共同做好息诉工作,共同努力规范信访工作秩序,减少越级上访,以减轻上级法院的压力和减少信访案件的积压。其次要强化信访工作责任制,实行分段管理,监督和制约,防止信访工作的随意性。再次是强化信访工作责任追究制。对于发生重大信访工作责任事故和违法违纪案件的,要追究有关领导的责任;对于措施不力,信访工作被动局面长期不能扭转,越级、进京上访居高不下的,要通报批评;对明显存在问题的信访申诉案件,因工作不负责任造成不良影响的,要作为错案追究有关人员的责任。建议最高法院尽快出台法院信访工作司法解释,明确信访工作性质、范围、职能、信访工作操作程序、管理监督制度、考核奖惩办法,规范申诉上访范围、次数,制约或限制滥用权利的当事人,处罚妨碍信访正常秩序,且造成一定影响的当事人。在当前形势下,各法院要认真执行最高法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见》和省法院《全省法院申诉信访工作责任制规定》、《全省法院信访工作暂行规定》,并根据本院信访工作情况,制定和完善具体的信访工作制度。

    4、建立合理、科学、有效的信访机制。一是明确责任、分级负责。法院一把手对信访工作总负责,亲自抓重大、复杂信访工作的处理;分管院长负具体领导责任,立案庭庭长负直接领导责任。规定信访管理工作由立案庭具体负责,上级法院进行监督,认为有必要立案复查的,予以立案复查。二是合理配备信访人员。根据信访工作量,中院宜配备4人为信访合议组,其中1人接待来访,1人登记来信,2人处理信访问题;基层法院一般不少于2人。三是实行信访工作流程管理。信访工作流程管理包括来信来访登记、分流、审查、处理、统计等各个环节,通过动态管理,在内部形成相互监督、相互制约、相互促进的工作机制。四是实行信访案件讨论制。对重大信访、老上访户信访,信访组、立案庭要定期讨论研究,制定解决方案。五是建立完善与信访工作配套的各项制度,如建立信访工作考核通报制度、信访信息月报和跟踪督办制度、与地方政府和有关部门合办、协办制度、完善院长接待制度等。 六是改革目前涉法信访案件处理机制。人民法院的涉法信访案件应由人民法院自行处理解决,不应归类于一般意义上的信访案件。如前述,信访工作部门对上访事件的通报排队,不仅不能从根本上解决上访人反映的问题,而且还会给有关单位的工作造成负面影响,使之无所适从,同时还会助长上访无序现象的产生。为此,笔者建议,应严格执行《信访条例》,将涉法信访工作同行政机关的信访工作中分离出来,不参与这项工作的检查评比,使人民法院依照宪法和信访条例的规定,独立地处理涉法信访案件。

    在工作中接待人员坚持做到以下几点:(1)尊重人权,坚持文明接待,做到“三声四心”(来有迎声、问有答声、走有送声;接待热心、听诉细心、处理诚心、说服耐心),“五个一工程”(一张笑脸相迎、一盆清水洗尘、一把椅子让座、一杯开水解渴、一颗诚心办事)。(2)坚持有诉必理,正确引导,依法保障来访人员正确行使权力。在此基础上贯彻平等原则,不分贫富,不论贵贱,平等对待,平等处理来访。(3)以高度的责任精神,依法及时、公正地处理好信访案件。(4)重视初访,注重疏导,将纠纷解决在萌芽状态。

    5、定期排查不稳定因素。这样做明确了重点、难点,能够针对问题进行认真研究,找出解决问题的办法,对一些无理取闹、拒不执行法院判决、裁定的行为予以制裁,努力将问题解决在基层,保一方稳定。

    6、规范信访秩序,加大对无理缠访闹访的打击力度。笔者建议,取消和限制越级上访制度。就涉法信访案件而言,上访人应当逐级上访,对基层法院生效裁判文书不服上访的,应由基层法院接待处理。上访人对基层法院不予处理或对处理结果仍持有异议的,由基层法院出具相关处理证明后,到中级法院上访。中级法院接访后,认真审查上访材料,并通知基层法院相关人员到中级法院说明处理依据,然后再由上访人逐级上访,相关法院逐级汇报情况。对中级法院、高级法院生效裁判不服上访的,依此程序逐级进行。这样,有利于切实为当事人解决实际问题,纠正错误裁判,切实保护上访人的合法权益,避免上级法院接访人员因不了解情况,只做批转工作,不解决具体问题,使上访人上上下下、反反复复多次上访现象的发生。同时,这种做法还有利于科学、准确、合理地界定是有理上访还是无理缠诉,为维护正常的信访秩序,打击缠访闹访者提供依据。

    要加大对违法上访行为的打击力度。近年来,缠访闹访、暴力上访、结伙上访等危害上访秩序的行为时有发生,有的直接危害到信访干部以及其他上访人员的人身安全,有的严重扰乱了信访工作秩序、机关工作秩序和社会秩序。对于信访中的违法犯罪行为一定要采取坚决果断的制裁措施。对于相互串连、非法聚集的上访团伙,要分化瓦解、个个击破,对其中牵头的,要作为违法上访、违法申诉人员来处理。对无理取闹,严重影响工作秩序、信访秩序、社会秩序的上访人员,经劝说无效的,该拘留的拘留,该劳教的劳教,构成犯罪的依法追究刑事责任,以整顿信访工作秩序。

    7、制定相应的法律、法规,规范社会因素对涉法信访案件的介入程序。主要是制定关于对涉法案件个案的批转规则,有关部门对个案的监督规则,新闻媒体对涉法案件的报道规则等。强化对法律服务人员的职业道德教育,加大对违反《律师法》等法律法规行为的查处和制裁力度。同时教育接访人员牢固树立切实为上访人办实事、解忧难的思想观念,使全社会共同努力,妥善处理和解决涉法信访案件。

    8、推行听证制度,规范申请再审案件的审查程序,把握好司法救济的最后关头,使涉法上访消灭在源头。

    “公正与效率”是司法的主题,公正既包括实体公正,也包括程序公正。程序公正的主要内容是法官的独立和中立,程序的公正和公平,对当事人作为程序主体的尊重等。如何在涉法信访中贯彻这一主题,也是司法实践中面临的难题。为了解决这一难题,推行听证制度,让听证制度走进信访。听证是让双方当事人到场,在法院主持下,对信访人上访的理由、事实是否成立予以陈述、辩论、举证、质证,以决定其理由是否成立,在查明事实,分清是非的基础上促成和解,说服当事人服判息访。让信访人参与听证,一是使程序公开化,避免暗箱操作,减少当事人的抵触情绪。二是充分尊重当事人的诉讼程序主体地位,使当事人参与到诉讼的各个阶段,充分行使诉权,避免对当事人的突袭性裁判。但是,对听证制度如何设计仍是需要认真研究的重要课题。

    听证程序如何进行,现尚无法律依据,最高人民法院亦未作出相应的规定。从目前的操作来看,做法不一,亟待规范。听证程序是实现司法公正与效率、服判与息访的重要举措,有必要规范和完善,应建立一套完整的听证制度,并纳入法律程序之中,使其成为一项重要的法律制度。因此,必须完备听证制度体系,具体而言,应包括如下内容:(1)确定听证日期。听证日期应提前三日以书面形式通知当事人。听证通知可不使用传票,而使用专门的听证通知书。(2)确定听证主持人。听证应实行合议制,由审判人员依法组成合议庭。(3)建立回避制度。听证时,当事人对合议庭组成人员或书记员可以依照民事诉讼法的规定申请回避。(4)失权制度。在申请人不按时参加听证的情况下,可按自动撤回申请处理。(5)公开制度。听证应公开进行,允许群众旁听,允许新闻记者报导有关情况。(6)代理制度。当事人及其法定代理人可以委托代理人。(7)辩论制度。针对当事人的申请再审事由是否符合再审立案条件,确定听证范围,由当事人进行辩论。(8)监督制度。对一些影响较大的案件,可以邀请人大代表、政协委员、廉政监督员出席听证会,进行监督。

    听证程序实行单方听证制度,给当事人一个充分陈述理由的机会,法官通过听证全面把握原裁判的情况,提高立卷审查的准确性;也使当事人因得到充分的尊重而减少怨愤情绪,使其不因申请被驳回而感觉受到不公正的待遇,以利于当事人服判息诉;还可避免给对方当事人造成不必要的讼累,节约诉讼成本。也可通知各方当事人到场,给对方当事人一个防御的机会,避免给对方当事人造成突袭性裁判,使对方当事人认为受到了不公正的审判。



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