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浅谈“国家机关工作人员”

  发布时间:2004-10-25 15:01:26


    现行的1997年《中华人民共和国刑法》与1979年《中华人民共和国刑法》相比较,一个突出的变化就是在现行刑法中多次出现了“国家机关工作人员”的提法,而刑法第九十三条只是对“国家工作人员”进行了明确规定,“国家机关工作人员”作为有别于“国家工作人员”的一个重要的法律概念,自我国第一部刑法典颁布至今,从没有任何一部法律或者法规、亦或是立法、司法解释对其概念和范围作出明确的规定。如此的立法滞后给司法实践造成了极大的混乱,有的将国家机关工作人员混同于国家工作人员,有的将国家机关中的所有人员都视为国家机关工作人员,有的将行使国家机关权利的人员都视为国家机关工作人员,莫衷一是。为维护法律的严肃性和司法的统一,现笔者就此粗略试论,以期抛砖引玉。

    一、现行刑法中“国家机关工作人员”适用的概念

    刑法的一百零四条第二款:“策动、胁迫、勾引、收买国家机关工作人员、武装部队人员、人民警察、民兵进行武装叛乱或者武装暴乱的,依照前款的规定从重处罚。”这一规定是在1979刑法第九十三条的基础上演变而来的,无大的修改。

    刑法一百零九条新增加的叛逃罪的主体必须是国家机关工作人员,第二款犯罪主体放宽是“掌握国家秘密的国家工作人员”。

    刑法第二百三十八条第四款新增加了“国家机关工作人员利用职权犯非法拘禁罪的”从重处罚。

    刑法第二百四十二条属于新增条款,其中第一款对“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员解救被收买的妇女、儿童的”依照妨害公务罪定罪处罚;第二款是对“聚众阻碍国家机关工作人员解救被收买的妇女、儿童的”处罚规定。

刑法第二百四十三条第二款将1979年刑法第一百三十八条诬告陷害罪中的国家工作人员改为国家机关工作人员。

    刑法第二百五十四条是在1979年刑法第一百四十六条的基础上,将原来国家工作人员修改为国家机关工作人员。

    刑法第二百七十七条第一款是在1979年刑法第一百五十七条的基础上,考虑到国家工作人员的范围过宽,将原来的国家工作人员修改限制为国家机关工作人员。

    刑法第二百七十九条第一款是在1979年刑法第一百六十六条的基础上,将原来国家工作人员修改为国家机关工作人员。

    刑法第二百九十四条属于增加条款,即包庇、纵容黑社会性质组织罪,其犯罪主体为国家机关工作人员。

    刑法第三百四十九条第二款是关于缉毒人员或者其他国家机关工作人员“包庇毒品犯罪分子罪”从重处罚的规定,系增加条款,其犯罪主体限定为“缉毒人员或者其他国家机关工作人员”。

    刑法第九章渎职罪中23个条文,除第四百零二条、四百零九条、四百一十三条外,其犯罪主体均规定为国家机关工作人员。

    综观以上涉及到“国家机关工作人员”的31个刑法条款,第九章渎职罪中的20个条款均是将原刑法或者单行刑法、补充刑法中的“国家工作人员”修改为“国家机关工作人员”,而其余的11个条款中有5个条款是将原刑法中的“国家工作人员”修改为“国家机关工作人员”,还有5个条款属于新增加的。

    二、“国家机关工作人员”的概念及现行刑法适用中的困惑

    涉及“国家机关工作人员”的31个条款中,不同的法条,对于不同的学者有着不同的理解,如关于刑法第一百零九条第一款中的“国家机关工作人员”,最高人民法院的张泗汉认为“所谓国家机关工作人员,是指在国家各级权利机关、各级行政机关、各级司法机关中,依照法律从事公务的人员,在国家机关从事劳务活动的勤杂人员不属于国家机关工作人员”。而中国人民大学教授赵秉志在《新刑法全书》中则认为“国家机关工作人员不仅包括在国家机关依法从事公务的人员,还包括国家机关内的非从事公务的人员,这里的国家机关只能是国家各级权利机关、各级行政机关、各级司法机关和军队”。二者观点相去甚远。

    再如关于刑法第二百七十七条中的“国家机关工作人员”,在全国人大常委会法制工作委员会刑法室编著的《中华人民共和国刑法释义》中认为是指中央及地方各级权利机关、党政机关、司法机关和军事机关的工作人员,而在国家法官学院系列教材《中国刑法教程》中则认为是指中央及各级权利机关、行政机关、司法机关和军事机关的工作人员,显然在“党政机关”的外延要大于“行政机关”。

    还有在刑法第三百九十七条滥用职权罪、玩忽职守罪中犯罪主体“国家机关工作人员”的表述,在全国人大常委会法制工作委员会刑法室编著的《中华人民共和国刑法释义》中表述为“指在国家机关从事公务的人员,国家机关指国家权利机关、行政机关、司法机关、军事机关”,而《新刑法全书》中则认为“以国家工作人员论的人员不属于国家机关工作人员,但可以视为国家工作人员,也即可视为国家机关工作人员,并成为滥用职权、玩忽职守罪的主体。

    由此可见,在理论界、最高立法机关、最高司法机关、及他们各自对不同的法条之间,对“国家机关工作人员”的解释随意性很大,有失法律的严肃性,同时也使司法实务者对此无所适从,造成同一事实在不同的法院会有完全不同的判决结果。

    三、国家机关工作人员的概念及范围

    从语言学上讲,国家机关亦称“行政机关”,是统治阶级实行阶级专政的机关,包括国家权利机关、国家行政机关、审判机关、检察机关、以及军队、警察、监狱等。从法学上讲,在我国,按照宪法规定,国家机构(国家机关的总体)包括全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。对此,有的同志提出,在我国,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党,都行使管理国家的权力,所以中国人民政治协商会议的各级机关也都属于国家机关,我们认为,这一观点仅仅是从政治学或百姓的朴素认识出发大众化的认为各级党委、政协当然属于“国家机关”。而恰恰忽视了刑法中罪行法定这一原则,因为迄今为止,宪法及有关国家机关组织法中尚无将各级党委、政协规定为“国家机关”的法律依据,这不能不说是立法的一种遗憾。但退一步讲,即便有此规定,那么此规定是否违宪也值得商榷,如果在审判实践中确有将此概念作扩大化解释,也有赖于最高立法机关作出立法解释或最高司法机关作出相应的司法解释后再予以施行,否则只能认为是无水之源。

    国家机关的权利一般都由国家机关工作人员行使,那么是否行使国家机关权利的单位就是国家机关?答案也不尽然。如依照《中华人民共和国食品卫生法》的有关规定,卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构,其有权对违反本法的行为依法进行行政处罚,在此法律将此机关视同一个行政主体;再如门前三包单位受市环境卫生管理部门的委托,对吐痰、乱扔果皮纸屑的人处以行政罚款,在此这些单位都行使了国家行政机关的权利,但是,他们显然不属于国家机关,因为这些机关虽然行使国家对社会的管理职能,有些也靠国家行政拨款,但是其设立并没有产生国家机关的法律依据。国家机关的产生有以下几种:1、宪法的规定;2、全国人大及其常委会决定;3、国务院及上级人民政府的批准;4、依照人民法院组织法或人民检察院组织法。只有这几个特征同时具备,才属于法律意义上的“国家机关”。

    依此规定,对于体制改革中一些由过去的国家主管部、委、转换为公司的,如煤炭能源总公司(原煤炭部)、纺织总公司(原纺织工业部)等,因这些单位虽名为公司,但是并非属于公司法调整的有限责任公司和股份有限公司,其仍然行使行业行政管理权,仍然靠国家拨款,实质上仍然属于国务院下属的部委,仍然属于国家行政机关,其从事公务的人员仍然属于国家机关工作人员。

    国家机关中的所有工作人员是否都属于国家机关工作人员?答案是否定的,因为只有在国家机关中从事公务的人员才是国家机关工作人员的中间力量,只有他们才行使着对社会和公众的管理职权,才昭示着国家机关的形象,所谓“从事公务”是指以代表国家对社会事务进行管理为主要工作的活动,而“管理”是指通过协调、组织其他人的活动而达到一定的目的的行为。国家机关中从事非公务活动的劳务人员,其虽然也占据部分国家机关的编制,如机关司机、炊事员、清洁工、部队战士等,但是其对社会事务不具有管理职责,只是主要以其劳动为交换而获得报酬,属于体力型、服务性活动,故其不良行为一般不会损害国家机关形象,因此不应视为国家机关工作人员。

    对于原来不属于“国家机关工作人员”,后依照法定程序选举或受合法委托而到国家机关从事公务的人员,如各级人大代表、各级人民法院的人民陪审员、各级人民检察院的特邀检察员、监察部门的特邀监督员等,对于他们在国家机关执行公务期间,因与正式国家机关工作人员具有同等的权利义务,故应当以国家机关工作人员论,如果其任期届满或聘期届满,则自然失去国家机关工作人员资格。

    总之,正确界定“国家机关工作人员”的概念,不仅涉及到定罪问题,而且对量刑也具有极其重要的意义。



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